Este momento histórico de Latinoamérica, nos motiva a pensar en políticas inclusivas. Luego de más de dos décadas de intervenciones del Estado con lógicas eficientistas, atendiendo a la coyuntura, la política social rompe con esa lógica y vira hacia una concepción más abarcatíva. En efecto, desde el imperio del Consenso de Washington hasta la declaración de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, se han desarrollado diferentes miradas sobre la política social en Latinoamérica. Es decir, se ha debatido entre las políticas focalizadas, propias de momentos con fuertes restricciones presupuestarias, y políticas universales, con ideas más inclusivas.
Las políticas universales se desarrollan con una lógica asentada en tres pilares fundamentales, estos son: el enfoque de derechos, el enfoque de la equidad, y el enfoque de las capacidades. Es decir, se privilegia al hombre en su desarrollo integral, propiciando la igualdad y equidad de posibilidades y oportunidades. En este marco, se pretende que el Estado intervenga prestando bienes y servicios de calidad para una población beneficiaria muy extensa.
Las intervenciones que puede hacer el Estado para mejorar la realidad de un pueblo están ligadas a la lógica tripartita y es conducente a aportar a los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
La pregunta emergente aquí es ¿qué tipo de auditorías pueden ser aplicadas a este tipo de intervenciones? La respuesta es muy sencilla, todo tipo. Si pensamos en dos grandes clases de auditorías, esto es de gestión y financieras, ambas pueden ser aplicables a los programas universales que se desarrollan en la región. Claro está que resulta de mayor relevancia identificar si la ayuda no llega y, en ese caso, encontrar sus causas, que hablar sobre la razonabilidad en la exposición de ciertos números, siguiendo las normas aplicables a cada situación.
Si se acuerda que es más rico el análisis si se habla del desempeño del programa, luego, puede entenderse a la auditoría de gestión, como el ámbito en que deben fiscalizarse a los programas sociales, atendiendo a la significatividad de la temática.
Sin embargo, no se ha dicho hasta aquí nada de auditorías sociales. ¿Qué tipo de auditorías son éstas? Del estudio de las normas de INTOSAI sobre auditoría de gestión, quién escribe este artículo, puede afirmar que la auditoría social es un tipo de auditoría de gestión. La pregunta que seguramente tiene el lector en mente es, ¿qué diferencia a la auditoría social, de la auditoría de gestión? El factor diferenciador es, sin lugar a dudas, la dimensión del desempeño en la que hace hincapié la auditoría social. La característica más saliente de este tipo de auditorías, se encuentran en la dimensión del desempeño que privilegian, esta es, la dimensión del impacto. En este artículo se relaciona el concepto de impacto con el de finalidad del programa y contempla los efectos a mediano y largo plazo, teniendo en cuenta a variables no observables por el modelo evaluativo.
Un elemento adicional que puede mencionarse, en la caracterización de la auditoría social radica en que es el resultado de la interrelación de dos enfoques. Éstos son, el enfoque orientado a resultados y el enfoque orientados a problemas. Durante la década de los ´90, se desarrollaron en toda América Latina, reformas de los Estados con ciertas lógicas eficientistas y de restricciones presupuestarias. Ello dio como resultado a la conocida Nueva Gerencia Pública, y a un control de los programas por resultados. Pensando en intervenciones que solucionaran la coyuntura, se medía a programas presupuestarios, por el resultado de esa intervención.
El enfoque orientado a problemas, tiene una lógica muy diferente, aquí se busca explicar más que describir la situación. Lo importante, desde este enfoque, es encontrar las causas de los problemas, para poder atacar a éstas y no las consecuencias. El conocer las causas del problema tiene un valor en sí mismo dentro de la auditoría social. El proceso de conocer las causas y efectos; y estructurar un árbol de problemas, importa a los fines de la contribución a objetivos superiores. Esta característica no se encuentra en el enfoque de resultados. En este último enfoque, se evalúa en qué medida se alcanzó el resultado esperado, pero no avanza más que eso. Por tanto, la importancia de este enfoque, radica en la trascendencia a la intervención puntual. El enfoque orientado a problemas dimensiona que el programa social es parte de un andamiaje, que tiene un propósito, pero además, una finalidad. Es decir, contribuye a objetivos superiores, dentro del camino a seguir por la autoridad ejecutora.
Pero, ¿cuál es la diferencia práctica de cada uno de estos enfoques? ¿Por qué la interrelación de éstos?
Puede pensarse que el enfoque orientado a resultados trata de encontrarle la solución a la visualización de un problema. Si existe una alta tasa de mortalidad infantil, se debe atacar ello, y medir el resultado, está en la observancia de la disminución de dicha tasa. Sin embargo, un enfoque orientado a problemas, busca las causas de la mortalidad infantil, que pueden encontrarse en problemas de infraestructura de oferta, poca información de las madres sobre nutrición infantil, malos hábitos de higiene, etc. Así, en un caso se ataca el problema, y en otro se tiene en cuenta las causas de ese problema.
Por otra parte, la interrelación de enfoques, se relaciona con el análisis endógeno y exógeno del programa. Se entiende a lo endógeno, como el análisis de las dimensiones del desempeño hacia el interior del proceso productivo (economía, eficacia, eficiencia y efectividad). Por el contrario, el análisis exógeno, relaciona al programa con su entorno. Esto es, se analiza el impacto o la contribución al logro de objetivos superiores
Una vez identificadas las características de los programas sociales universales y el enfoque de las auditorías sociales, es momento de tratar de responder la pregunta que motiva este escrito. Anteriormente se mencionó que a la auditoría social se la entiende como parte de la auditoría de gestión, en ese sentido no parecería ésta la generadora de un nuevo paradigma. Sin embargo, los programas universales sí representan un paradigma en sí mismos. Es el resultado de una evolución, como sociedad, que deja de lado la etapa de “consumo masivo”, para pasar a la de “búsqueda de la calidad” en sentido Rostowiano. Las técnicas de auditoría aplicadas para evaluar estos programas, pueden ser adaptadas, exaltando ciertas características propias de los programas universales. Sin embargo, la trascendencia radica sobre qué se aplica la auditoría más que las herramientas utilizadas. Ejemplo de ello está en que no se han expuesto aquí ideas que van más allá de las que pueden encontrarse en las normas ISSAI. El valor incremental que puede atribuírsele al análisis, es haber encontrado el lugar desde donde debe mirar el auditor para poder entender la verdadera relevancia de auditar estos programas, los impactos sobre la sociedad .
Alexis Iván Poet
Es auditor de campo del Departamento de Control de la Muestra, Gerencia de Control de la Cuenta de Inversión. Auditoría General de la Nación (Argentina), graduado en Economía por la Universidad Nacional de Rosario (Argentina), candidato a Master en Auditoría Gubernamental por la Universidad Nacional de San Martín (Argentina)
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